經(jīng)過(guò)新世紀(jì)以來(lái)20多年的快速發(fā)展，中國(guó)國(guó)情水情發(fā)生了深刻變化。當(dāng)前，中國(guó)水利已經(jīng)站在新的歷史起點(diǎn)上，進(jìn)入“水利全面協(xié)調(diào)發(fā)展期”。中國(guó)水利發(fā)展的新階段呈現(xiàn)出一系列新的特征，特別是大部分水利發(fā)展指標(biāo)進(jìn)入快速增長(zhǎng)的未期，同時(shí)初步建成了現(xiàn)代水治理體系。這一轉(zhuǎn)變具有重要戰(zhàn)略含義，說(shuō)明我國(guó)治水矛盾已經(jīng)發(fā)生重要轉(zhuǎn)化，要求水利工作積極轉(zhuǎn)換動(dòng)能，通過(guò)提質(zhì)升級(jí)推動(dòng)水利高質(zhì)量發(fā)展。

中國(guó)水利發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新階段

科學(xué)認(rèn)識(shí)水利發(fā)展階段的變遷規(guī)律，準(zhǔn)確判別水利發(fā)展所處階段，對(duì)于水利戰(zhàn)略選擇具有重要意義。10年前，受水利部發(fā)展研究中心委托，清華大學(xué)國(guó)情研究院承擔(dān)了2010年水利重大課題“水利發(fā)展階段研究”。該課題對(duì)水利發(fā)展階段提出了系統(tǒng)的理論認(rèn)識(shí)，認(rèn)為水利發(fā)展主要受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展伴隨的需求結(jié)構(gòu)牽引，包括安全性需求、經(jīng)濟(jì)性需求和舒適性需求3個(gè)層次（見(jiàn)圖1）。

“安全性需求”最為基礎(chǔ)，然后是“經(jīng)濟(jì)性需求”，最上端是“舒適性需求”。伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民收入水平的提高，三類(lèi)需求的增長(zhǎng)呈現(xiàn)出不同的增長(zhǎng)特性。對(duì)于安全性需求而言，其經(jīng)濟(jì)學(xué)特性為必需品；對(duì)于舒適性需求而言，其經(jīng)濟(jì)學(xué)特性為奢侈品；經(jīng)濟(jì)性需求的經(jīng)濟(jì)學(xué)特性介于必需品和奢侈品之間。三類(lèi)需求隨時(shí)間的變動(dòng)趨勢(shì)，可以描述為“S”曲線，即初始彈性增長(zhǎng)較快，到一定階段之后開(kāi)始放緩（見(jiàn)圖2）。安全性需求曲線、經(jīng)濟(jì)性需求曲線與舒適性需求曲線分別對(duì)應(yīng)于D1、D2和D3。

安全性需求、經(jīng)濟(jì)性需求和舒適性需求的結(jié)構(gòu)變化，決定了水利發(fā)展會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)生階段性的演變。根據(jù)世界銀行的低收入、下中等收入、上中等收入和高收入的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分組，從理論上看，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，水利發(fā)展階段依次為：第I階段，安全性需求主導(dǎo)的階段；第階段，經(jīng)濟(jì)性需求快速增長(zhǎng)的階段；第山階段，三種需求同時(shí)持續(xù)增長(zhǎng)的階段；第IV階段，舒適性需求成為主要新增需求的階段）。

根據(jù)上述理論框架和中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，可以將中國(guó)從1949年到2050年的百年水利現(xiàn)代化征程劃分為五大時(shí)期和七個(gè)階段，如表1所列。

2011-2030年，是中國(guó)從中等收入向高收入過(guò)渡的時(shí)期，是中國(guó)水利發(fā)展的第四時(shí)期，這個(gè)時(shí)期水利發(fā)展的需求特征是安全性需求、經(jīng)濟(jì)性需求和舒適性需求均持續(xù)增長(zhǎng)，各類(lèi)水利供給迅速擴(kuò)大，水利供求差距快速縮小，可以稱為“水利綜合治理時(shí)期”。

同時(shí)，2021-2030年是水利發(fā)展的第六個(gè)階段，是“水利全面協(xié)調(diào)發(fā)展期”。

從當(dāng)代中國(guó)水利發(fā)展的整個(gè)進(jìn)程來(lái)看，2021年是一個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。這類(lèi)似于之前的1998年以及2011年，都是水利發(fā)展新階段的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)。1998年，我國(guó)發(fā)生了全國(guó)范圍的特大洪水，催生了新世紀(jì)治水新思路，開(kāi)啟了中國(guó)從傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利的轉(zhuǎn)型，中國(guó)水利進(jìn)入到第四個(gè)階段，即“水利改革發(fā)展轉(zhuǎn)型期”。

2011年，中央一號(hào)文件《加快水利改革發(fā)展的決定》發(fā)布，大大加快了水利現(xiàn)代化的進(jìn)程，中國(guó)水利進(jìn)入到第五個(gè)階段，即“水利加快發(fā)展黃金期”。

2021年，中國(guó)水利進(jìn)入到第六個(gè)階段，即“水利全面協(xié)調(diào)發(fā)展期”。經(jīng)過(guò)新世紀(jì)以來(lái)20多年大規(guī)模的水利建設(shè)，中國(guó)水利供需突出的矛盾已經(jīng)大大緩解，中國(guó)國(guó)情水情發(fā)生了深刻變化。2021年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)站在人均GDP突破1萬(wàn)美元和達(dá)到世界平均水平的新起點(diǎn)上，開(kāi)始全面向高收入國(guó)家過(guò)渡，預(yù)計(jì)到2035年人均GDP再翻一番，達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化。很顯然，目前中國(guó)水利已經(jīng)站在一個(gè)新的歷史起點(diǎn)上，進(jìn)入到一個(gè)新的發(fā)展階段。

中國(guó)水利發(fā)展新階段的重要特征

中國(guó)水利發(fā)展進(jìn)入新階段，呈現(xiàn)出一系列新的階段性特征。

第一個(gè)特征是大部分水利發(fā)展指標(biāo)進(jìn)入快速增長(zhǎng)的末期。類(lèi)似于圖2，各項(xiàng)水利指標(biāo)的發(fā)展進(jìn)程是一條“S”曲線，橫軸為時(shí)間，縱軸為發(fā)展水平，在初始階段水利發(fā)展的增長(zhǎng)較快，到一定階段后開(kāi)始放緩，“S”曲線的中間有一個(gè)重要拐點(diǎn)，即增長(zhǎng)速率由快轉(zhuǎn)慢的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。目前，一些水利發(fā)展指標(biāo)已經(jīng)進(jìn)入“S”曲線中的增長(zhǎng)未期，也就是已經(jīng)邁過(guò)了“S”曲線增長(zhǎng)由快至慢的拐點(diǎn)，個(gè)別指標(biāo)甚至已經(jīng)進(jìn)入零增長(zhǎng)或負(fù)增長(zhǎng)階段。

第二個(gè)特征是安全性需求增長(zhǎng)日趨緩慢。經(jīng)過(guò)70多年的大規(guī)模水利建設(shè)，我國(guó)已經(jīng)建成了相對(duì)完善的防洪工程體系，水旱災(zāi)害的相對(duì)損失不斷下降。目前，我國(guó)水旱災(zāi)害的經(jīng)濟(jì)損失占經(jīng)濟(jì)總量的比重已經(jīng)下降到0.2%，已經(jīng)提前達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的保障水平（0.5%）。反映在水利發(fā)展指標(biāo)上，水庫(kù)數(shù)量、水庫(kù)庫(kù)容量、水閘數(shù)量、防洪工程投資、城市用水普及率、水電發(fā)電裝機(jī)容量等指標(biāo)的增長(zhǎng)率已經(jīng)很低。當(dāng)然，我國(guó)的水安全在新階段面臨著一些新的問(wèn)題，比如氣候變化帶來(lái)的新的水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，超大城市的防洪排澇問(wèn)題，以及都市圈的防洪保障問(wèn)題，需要通過(guò)進(jìn)一步加強(qiáng)水安全保障來(lái)回應(yīng)。

第三個(gè)特征是經(jīng)濟(jì)性需求增長(zhǎng)明顯放緩。我國(guó)的水能資源開(kāi)發(fā)率已經(jīng)超過(guò)50%，水電開(kāi)發(fā)增長(zhǎng)逐步趨緩。全國(guó)及部分省份的用水總量已經(jīng)進(jìn)入零增長(zhǎng)或負(fù)增長(zhǎng)階段。全國(guó)用水總量在2013年達(dá)到6183.4億立方米的峰值，隨后出現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)?？紤]到中國(guó)人口增長(zhǎng)率不斷趨緩，全國(guó)總?cè)丝诳赡芗磳⑦M(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)階段，全國(guó)用水總量的下降趨勢(shì)不太可能從根本上逆轉(zhuǎn)，這意味中國(guó)的“水達(dá)峰”可能已經(jīng)出現(xiàn)，而目前全國(guó)的供水能力已經(jīng)遠(yuǎn)大于用水總量。從用水結(jié)構(gòu)來(lái)看，全國(guó)農(nóng)業(yè)用水2013年以來(lái)持續(xù)下降，全國(guó)工業(yè)用水總量2011年以來(lái)持續(xù)下降。從分省用水量來(lái)看，上海、浙江、河北等12個(gè)省份已出現(xiàn)用水總量下降的趨勢(shì)。

此外，水利投資總量近幾年也有所下降。

第四個(gè)特征是舒適性需求仍然快速增長(zhǎng)。目前，在水利發(fā)展的三類(lèi)需求中，只有“舒適性需求”仍然處于快速增長(zhǎng)階段，即增長(zhǎng)率持續(xù)大于零。這表明人民群眾在中等收入階段，對(duì)更好的水質(zhì)、更優(yōu)質(zhì)的水服務(wù)和更優(yōu)美的水生態(tài)環(huán)境存在爆發(fā)式的需求。水利發(fā)展的需求結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，需求結(jié)構(gòu)升級(jí)的趨勢(shì)非常明顯，要求水利工作及時(shí)回應(yīng)這一重大變化。

第五個(gè)特征是初步建設(shè)成現(xiàn)代水治理體系。2011年中央一號(hào)文件《加快水利改革發(fā)展的決定》指出，到2020年基本建成四大體系：一是防洪抗旱減災(zāi)體系；二是水資源合理配置和高效利用體系；三是水資源保護(hù)和河湖健康保障體系；四是有利于水利科學(xué)發(fā)展的制度體系。經(jīng)過(guò)過(guò)去10年的奮斗，上述4大體系已經(jīng)初步建成，形成了中國(guó)特色的水治理體系。比如，建成了有利于水利科學(xué)發(fā)展的制度體系，以三條紅線、河長(zhǎng)制為代表的制度創(chuàng)新，為現(xiàn)代水治理體系的形成提供了重要制度支撐。

第六個(gè)特征是數(shù)字革命為水利發(fā)展提供了新動(dòng)能。中國(guó)是從新世紀(jì)之初開(kāi)始將信息技術(shù)全面應(yīng)用于水治理，以黃河水利委員會(huì)在2001年啟動(dòng)的“數(shù)字黃河”工程為發(fā)端，目前全國(guó)各大流域管理委員會(huì)都建成了信息系統(tǒng)平臺(tái)，信息技術(shù)已經(jīng)被全面用于防洪、供水、水質(zhì)監(jiān)測(cè)和取用水監(jiān)管。近年來(lái)，隨著數(shù)字技術(shù)革命的到來(lái)，人類(lèi)已經(jīng)進(jìn)入到新的數(shù)字時(shí)代，以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和人工智能為代表的數(shù)字技術(shù)為治水提供了新途徑，需要將現(xiàn)有的治水技術(shù)進(jìn)一步向智慧水利升級(jí)，建設(shè)與數(shù)字時(shí)代相適應(yīng)的數(shù)字治水體系。

水利發(fā)展進(jìn)入新階段的戰(zhàn)略含義

中國(guó)水利發(fā)展進(jìn)入新階段，及其呈現(xiàn)出的一系列新特征，具有重要的戰(zhàn)略含義。

第一，我國(guó)水利需求結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。過(guò)去20多年，我國(guó)水利事業(yè)的高速發(fā)展存在多重驅(qū)動(dòng)力，受益于安全性需求、經(jīng)濟(jì)性需求和舒適性需求都有快速增長(zhǎng)。未來(lái)隨著安全性需求和經(jīng)濟(jì)性需求的增長(zhǎng)放緩，舒適性需求的相對(duì)地位上升，水利供給策略和資源配置也需要作出相應(yīng)調(diào)整。例如，需要加大水系景觀建設(shè)力度，不斷提高城鄉(xiāng)供水品質(zhì)，提供優(yōu)質(zhì)多樣的水文化服務(wù)，滿足人民群眾快速增長(zhǎng)的水利舒適性需求。

第二，我國(guó)治水矛盾已經(jīng)發(fā)生重要轉(zhuǎn)化。經(jīng)過(guò)20多年大規(guī)模的水利建設(shè)特別是工程建設(shè)，我國(guó)治水主要矛盾從人民對(duì)除水害興水利的需求與水利工程能力不足之間的矛盾，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民對(duì)水資源水生態(tài)水環(huán)境的需求與水利行業(yè)服務(wù)能力和監(jiān)管能力不足之間的矛盾。人民群眾對(duì)水利提供的產(chǎn)品和服務(wù)的期待，從過(guò)去的“有沒(méi)有”轉(zhuǎn)向了“好不好”。如何快速提升水利管理能力和服務(wù)能力，成為響應(yīng)新治水矛盾的關(guān)鍵。

第三，水利發(fā)展的重心需要轉(zhuǎn)向綜合治理。我國(guó)水利工作長(zhǎng)期以水利工程的建設(shè)和管理為重心，隨著水利需求的變化和治水矛盾的轉(zhuǎn)化，水利工作需要更加著眼于綜合運(yùn)用多種手段，包括管理、制度、法規(guī)、工程、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等途徑，全面提升水治理體系和水治理能力。在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益成熟的背景下，水利部門(mén)可以更多運(yùn)用法治思維、政策工具和經(jīng)濟(jì)手段。

第四，水利發(fā)展需要積極應(yīng)對(duì)動(dòng)能轉(zhuǎn)換。在水利發(fā)展的新階段，初級(jí)要素投入、人力資源配置、工程項(xiàng)目建設(shè)、水利投資等傳統(tǒng)動(dòng)能不斷減弱，水利發(fā)展需要尋找替代的新動(dòng)能，這就需要順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流，通過(guò)轉(zhuǎn)換發(fā)展動(dòng)能推動(dòng)水利供給升級(jí)，包括生態(tài)環(huán)境建設(shè)、社會(huì)管理、文化運(yùn)營(yíng)、技術(shù)升級(jí)、設(shè)施更新，關(guān)鍵是大幅度增加各類(lèi)創(chuàng)新要素驅(qū)動(dòng)，充分利用市場(chǎng)機(jī)制，用好數(shù)字技術(shù)的新動(dòng)能。

第五，水利發(fā)展導(dǎo)向更加強(qiáng)調(diào)服務(wù)性和人民性。我國(guó)全面建成小康社會(huì)之后，水利工作需要為人民提供高質(zhì)量和高品質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。人民群眾需要安全感，也需要獲得感和幸福感。水利部門(mén)在為國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供基礎(chǔ)支撐的同時(shí)，需要全面建設(shè)“服務(wù)型政府”，與相關(guān)部門(mén)和行業(yè)深度融合，協(xié)同提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。人民對(duì)美好生活的向往就是水利工作努力的方向，積極推動(dòng)水利以安全放心、集約高效、舒適宜居、潔凈優(yōu)美、文明和諧為特征的高質(zhì)量發(fā)展。

第六，通過(guò)提質(zhì)升級(jí)推動(dòng)水利高質(zhì)量發(fā)展。我國(guó)水利發(fā)展進(jìn)入新階段，要求水利發(fā)展轉(zhuǎn)換發(fā)展方式，全面推進(jìn)水利高質(zhì)量發(fā)展。主要途徑是將創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，深度融合于水利工作的各環(huán)節(jié)各方面，滿足水利發(fā)展新階段的社會(huì)需求，適應(yīng)新的治水矛盾。通過(guò)理念轉(zhuǎn)變、管理變革、工程建設(shè)、技術(shù)升級(jí)、法規(guī)完善等舉措，全面升級(jí)水治理體系，提升水治理能力，開(kāi)創(chuàng)高質(zhì)量發(fā)展治水新格局。